Článok je zameraný na návrh riešenia spoplatnenia centrálnych mestských zón (CMZ) na základe skúseností z krajín, ktoré aplikovali túto formu spoplatnenia cestnej infraštruktúry.
Hlavným cieľom tohto článku je pokračovanie návrhu metodiky, resp. popis ďalších krokov navrhnutej metodiky pre zavedenie systému mestského mýta, podľa ktorej bude možné pre akékoľvek mesto zavádzať tento systém. Článok obsahuje komplexný rozbor ďalších kľúčových oblastí mýtneho systému, a to výšky mýtneho, dopadov a dôsledkov zavedenia mýtneho a verejnú a politickú prijateľnosť. Nadväzuje tak na I. časť príspevku, ktorá bola uverejnená v minulom čísle.
1 Výška mýtneho – 4. krok
Výška poplatku je jedným z najobtiažnejších krokov návrhu a je vo vysokej miere závislá na cieli zavedenia mýtneho. Pokiaľ si mesto stanoví za cieľ zníženie kongescií a bude z toho dôvodu propagovať zavedenie mýtneho, je zrejmé, že môže spoplatnenie zaviesť iba v problémovej oblasti a v dobe, keď sa kongescie vyskytujú. Sadzba musí byť dostatočne vysoká, aby ovplyvnila požiadavku (dopyt). Pokiaľ si stanoví mesto za cieľ zvýšenie príjmov, určí takú výšku, aby dosiahlo očakávané príjmy a súčasne si zachovalo prijateľnosť.
Po stanovení cieľu je nutné uskutočniť dopravno-ekonomické a finančné analýzy, kde na ich základe sa určí dopad na požiadavku pri rôznych výškach poplatkov.
Pred stanovením výšky sú potrebné konzultácie s ekonomickými, informačnými a technologickými odborníkmi. V tomto kroku návrhu je potrebné stanoviť orientačnú výšku poplatku. Až neskôr, po prijateľnosti tohto systému a po stanovení nákladových položiek (investičných a prevádzkových), môžeme modelovať a stanoviť optimálnu cenu mýta.
Výška poplatku je veľmi dôležitým variantným prvkom návrhu mýtneho systému.
Variantnosť výšky poplatku – výšku poplatku je možné obmieňať:
- v priebehu dňa,
- v rôznych oblastiach,
- podľa rôznych majiteľov vozidiel.
- podľa druhu vozidiel,
Variantnosťou výšky poplatku v priebehu dňa sa umožňuje lepšie zladenie s mierou požiadavky (napr. v Štokholme, kedy počas špičkových hodín boli poplatky najvyššie). Variantnosť výšky poplatku všeobecne závisí od stanovených cieľov. Pokiaľ je cieľom zníženie kongescií, tak je vhodné zaviesť určitý poplatok a jeho výšku prispôsobiť podľa miery požiadavky (dopytu) v danom časovom období. V prípade, že cieľom je zvýšenie príjmov, je možnosť zaviesť nízky fixný poplatok za celý deň.
Rôzna výška poplatkov v rôznych častiach spoplatneného územia opäť zohľadňuje výšku požiadavky v rôznych atraktívnych oblastiach.
Udelenie výnimiek – ide o stanovenie typov vozidiel a používateľov, ktorí nepodliehajú spoplatneniu alebo dostávajú zľavy. Variabilitou poplatku podľa druhu vozidla rozumieme to, či nejaký druh vozidla dostane výnimku v platení mýtneho, či sa budú zohľadňovať ekologické vozidlá a či sa napr. výška poplatku bude meniť podľa hmotnostnej kategórie vozidiel. Existuje precedens, že všetky pohotovostné vozidlá, vozidlá hromadnej osobnej dopravy a štátne vozidlá, ktoré poskytujú naliehavé služby, mýtne neplatia. Sporným bodom môže byť otázka vozidiel taxi. Taxi je súčasťou systému dopravy a preto by mala mať výnimku. Určité vozidlá, ako sú napr. ťažké nákladné vozidlá, môžu podliehať vyšším poplatkom, lebo majú väčší dopad na kongescie a na opotrebenie komunikácií. Udelenie výnimiek záleží na miestnom uvážení.
Variabilitu výšky poplatku podľa majiteľa vozidla je taktiež nutné starostlivo zvážiť. Ide najmä o zdravotne postihnuté osoby, lekársku starostlivosť, či ošetrovateľskú službu a pod. Osobitnou otázkou ostáva výška poplatku pre rezidentov v spoplatnenej oblasti. Z ich strany je väčšinou najväčší tlak na udelenie výnimiek.
Mesto by sa malo snažiť v tomto rozhodnutí minimalizovať počet výnimiek a súčasne maximalizovať účinnosť systému. Samozrejme sa však musí zaistiť jeho prijateľnosť. Vždy ide o kompromis, ktorý treba riešiť podľa miestneho kontextu. [2]
2 Kritické faktory úspechu – 5. krok
Mýtne v mestách je jav, ktorý sa stretáva so značnou nevôľou, nedôverou a protestmi. Postoj pred implementáciou mýtneho systému je založený skôr na očakávaniach a odhadoch, než na reálnych skúsenostiach sa systémom (prijateľnosť). Naproti tomu, správanie po zavedení systému (prijatie), je možné označiť ako proces zvyknutia si na novú dopravnú situáciu, adaptovanie sa na ňu.
Verejná prijateľnosť je jedným z najväčších problémov pri jeho implementácií. Je závislá od toho, ako je otázka formulovaná. Ak je systém predstavený ako samostatné opatrenie, bez špecifikácie systému a bez vysvetlenia, kam pôjdu príjmy alebo aké ďalšie opatrenia so systémom súvisia, väčšina ľudí bude proti nemu. Avšak keď je mýtny systém predstavený ako súčasť celej stratégie zlepšenia dopravného systému v meste, a ak bude spravodlivý a prospešný pre verejnosť, tak je šanca prijateľnosti oveľa vyššia. Pre úspešné prijatie spoplatnenia centra mesta verejnosťou musí byť splnených niekoľko základných podmienok:
- Potreba spoplatnenia – prvou podmienkou by malo byť presvedčenie ľudí, že súčasná dopravná situácia v riešenej oblasti je trvale neudržateľná, a že je potrebné ju nejakým spôsobom riešiť. Tu by mali ľudia vnímať riešenie situácie pomocou zavedenia poplatkov za vjazd. Spoplatnenie musí byť chápané ako nevyhnutné na riešenie takéhoto problému.
- Potreba koncepcie – mýtne by malo byť v očiach verejnosti vnímané ako krok, ktorý bude súčasťou určitej dopravnej stratégie mesta. Nie teda ako samostatný projekt spoplatnenia centra pre vjazd vozidiel, ale ako súčasť dopravnej koncepcie, na ktorú bude nadväzovať napr. zlepšenie hromadnej osobnej dopravy, dopravnej infraštruktúry, dopravných informačných systémov a pod.
- Nutnosť viditeľného úžitku – po zavedení mýtneho musí byť zrejmé jednak zlepšením dopravnej situácie v centre mesta, jednak zlepšením v tej oblasti, ktorá bude financovaná prostriedkami získanými výberom mýtneho. Prijateľnosť stúpne, ak bude dostatočne priehľadný spôsob využitia získaných prostriedkov do jednotlivých oblastí. Príjmy by mali byť celkom určite použité v rámci regiónu, v ktorom sa vyberá mýtne. Vodiči, ktorí platia poplatok, by si mali byť tiež vedomí osobného úžitku, ktoré im spoplatnenie prinesie – obmedzenie kongescií a s tým súvisiaca úspora času a pohonných hmôt.
- Účasť na rozhodovacom procese – pre prijatie mýtneho systému musí v rámci verejnosti prevládať názor, že sa môžu aktívne podieľať na rozhodovacom procese o rôznych parametroch mýtneho, stanovení výšky poplatku alebo aj o samotnom zavedení mýtneho. Príkladom môže byť Štokholm, kde bolo zavedené mýtne v skúšobnej dobe na jeden rok a potom obyvatelia mesta v referende rozhodli, či chcú toto opatrenie natrvalo.
- Spravodlivosť systému – je veľmi dôležité, aby obyvatelia mesta vnímali mýtne ako spravodlivé, t. j. aby boli pre každého rovnaké podmienky najmä čo sa týka výšky poplatkov. Výnimka je žiaduca iba pre rezidentov a niektoré organizácie.
- Alternatíva k cestovaniu automobilom – obyvatelia mesta musia mať k dispozícií kvalitnú alternatívu k cestovaniu osobným autom, aby nevnímali zavedenie mýtneho ako obmedzenie možnosti svojho pohybu v meste. [4]
Pre hodnotenie verejnej prijateľnosti existujú rôzne techniky:
- Prieskum trhu – dôkladný dotazníkový prieskum (otázky demografie, dopravného správania sa, postojov k dopravným problémom, postojov k návrhu systému, miera podpory, atď.).
- Konzultácie – napr. verejné mítingy, distribúcia letákov s dotazníkmi. Tento spôsob je v mnohých krajinách často považovaný zákonom, aby sa zaistila dostatočná informovanosť.
- Referendum – formálny test názoru verejnosti systémom hlasovania. Ide o prenesenie právomoci rozhodovania z rúk mestských predstaviteľov na širokú verejnosť.
- Ankety – často sa používajú v prípade značnej opozície voči navrhovanému opatreniu. Ich cieľom je objektívne zhodnotiť znepokojené zainteresované skupiny a spravodlivo rozhodnúť, či projekt má byť implementovaný alebo nie. [1]
Pred samotným zavedením mýtneho je dôležitá dlhodobá informovanosť a komunikácia s verejnosťou, ktorej cieľom je vysvetliť obyvateľom mesta, aké výhody im prinesie navrhovaný systém a akých zlepšení sa dosiahne spoplatnením vjazdu do centra v kľúčových oblastiach. Ďalšími metódami informovanosti sú: roznášanie letákov do domácností, rôzne diskusie a mítingy za účasti odborných a politických predstaviteľov mesta, lepenie plagátov na uliciach, organizovanie výstav, propagácia návrhu v miestnej a regionálnej tlači, reportáže v miestnych rozhlasoch a televíziách, rôzne workshopy, atď. Verejná prijateľnosť je jednou zo základných podmienok úspešného fungovania celého systému. Pravdepodobne žiadna politická reprezentácia nebude ochotná zaviesť mýtne, ktoré nebude podporované verejnosťou.
Dopravné spoplatnenie má taktiež dopad na širokú škálu rôznorodých zainteresovaných skupín s rôznymi záujmami, čo vedie k určitým rozporom. K zisteniu miery prijateľnosti politiky dopravného spoplatnenia pre obyvateľstvo je potrebné učiniť tri základné kroky:
- identifikovať účastníkov zahrnutých do jednotlivých fáz procesu rozhodovania,
- identifikovať špecifické záujmy jednotlivých účastníkov,
- zistiť mieru vplyvu jednotlivých skupín účastníkov.
Zainteresované skupiny by sme mohli rozdeliť nasledovne:
- politici na rôznych úrovniach územnej samosprávy,
- politici rôznej politickej orientácie,
- odborníci,
- používatelia automobilov, dopravcovia, atď. (platcovia),
- dopravní operátori, prevádzkovatelia dopravnej infraštruktúry a dopravných služieb,
- obchodníci a priemyselné odvetvia,
- občania (voliči, platcovia daní),
- iné organizácie (napr. ekológovia, združenie ZŤP). [3, 4]
Tak ako verejná, aj politická prijateľnosť je kľúčovou podmienkou zavedenia mýtneho systému, ktorá musí byť taktiež braná do úvahy. Je dôležité poznať stanoviská politikov voči implementáciám špecifických opatrení a ich prijateľnosť na miestnej úrovni. Politické rozhodnutia sú vykonávané v rámci rôznych spoločenských skupín (voliči, štátne orgány, média, atď.) a je možné predpokladať, že ide v skutočnosti o veľmi komplexné vzájomné spolupôsobenie. Najjednoduchšie zistenie politickej prijateľnosti je formou dotazníka, kde sa budú otázky dotýkať dopravných problémov, návrhom ich zlepšenia. Ten je zaslaný jednotlivým politikom, politickým stranám, mestskej magistrále, samosprávnemu kraju, atď.
Základnou podmienkou je teda silné a stabilné politické vedenie, keďže navrhovaný proces takého projektu je dlhodobý. Výhodou je silná a vysoko postavená osoba (primátor, starosta mesta), presvedčená o potrebe systému, ktorá projekt po celú dobu procesu návrhu i po zavedení systému politicky podporuje a presadzuje. Hlavným predmetom v tejto fáze by malo byť mapovanie a plánovanie nevyhnutných politických rozhodnutí, ktoré zahrňujú odsúhlasenie koncepcie výberu mýta, legislatívne zmeny a prijatie potrebných opatrení. Zvláštna pozornosť musí byť venovaná tomu, či je mýto poplatkom alebo daňou, kto bude zodpovedný za výber mýtneho, či konečné rozhodnutia bude formou referenda, atď. Medzi hlavné činnosti patrí:
- identifikácia strategických a politických problémov, týkajúcich sa mýtneho systému,
- identifikácia politickej úrovne, na ktorej sa budú riešiť rôzne problémové oblasti (národná, regionálna či miestna úroveň),
- návrh plánu politických a právnych rozhodnutí.
Na základe niektorých európskych štúdií je možné konštatovať, že názory verejnosti a politikov ohľadne potreby a efektívnosti mýtneho systému sa zhodujú vo väčšine bodov. Vo všeobecnosti by malo platiť, čím viac verejnosť vníma výhody prezentovanej stratégie, tým väčšia by mala byť politická prijateľnosť.
Záverom môžeme konštatovať, že myšlienka mýtneho systému je všeobecne prijatá. Čím je ale detailnejší návrh, tým viac vzrastá opozícia, keďže pred implementáciou je už zrejmé, kto bude platiť a v akej výške, ale obyvateľ zatiaľ nevidí prínosy. Po implementácií a skúsenostiach so systémom, opozícia opäť klesá a pomaly vzrastá prijateľnosť.
Špecifickým spôsobom hodnotenia prijateľnosti je referendum. Je len na politickom rozhodnutí, či konečné rozhodnutie prijateľnosti bude formou referenda. Načasovanie referenda tesne pred prípadným zavedením systému je najhoršou možnou voľbou, pretože verejná podpora býva v tejto dobe najnižšia. Vhodnejšou alternatívou je načasovať referendum po skúšobnej prevádzke (i keď to predstavuje značné finančné riziko), alebo ho vôbec neuskutočniť.
Veľmi dôležitou otázkou v súvislosti s mýtnym je stanovenie legislatívy (právneho rámca) pre toto opatrenie a taktiež stanovenie presných sankcií v prípade nedodržania predpísaných pravidiel – tzn. preskúmať, či platná legislatíva je dostačujúca pre zavedenie mýtneho alebo či je potreba novej legislatívy. Legislatívne zmeny si vyžadujú dostatočne dlhý čas. V týchto legislatívnych zmenách musí byť jasne zakotvené vymáhanie poplatkov a sankcií za porušenie daných pravidiel. V prípade nemožnosti účinne vymáhať poplatky nebude systém mýtneho efektívny v rámci obmedzenia dopravy ani fiškálneho prínosu. Ďalej je potrebné zamerať sa na zákony v oblasti miestnych daní a poplatkov, organizácie kompetentné k vymáhaniu pokút, atď.
3 Analýza dopadov a dôsledkov zavedenia mýta oblasti – 6. krok
V tomto bode musí mesto analyzovať celý rad dopadov a účinkov v nasledujúcich oblastiach:
Dopravné dopady
Dopady na dopravu sú závislé na výške poplatku a na celkovom riešení spoplatnenia. Týkajú sa zmien v dopravnom zaťažení mestskej siete, zmien dopravného zaťaženia v čase, dopadov na hromadnú osobnú dopravu ako je zvýšenie dopytu po hromadnej osobnej doprave alebo zlepšenie cestovných časov. Spoplatnením sa ovplyvní realizácia ciest (jázd), ktoré sa môžu meniť rôznymi spôsobmi: presunú sa do iného času, na inú cestu, na iné miesta, uskutočnia sa iným druhom dopravy, alebo sa neuskutočnia vôbec. Najľahšie je ovplyvniť výber času a trasy. Omnoho ťažšie je ovplyvniť cieľ cesty a druh dopravy, samozrejme v prípade, že alternatívy sú atraktívne, môže dôjsť i tu k výrazným zmenám. Všeobecne v mýtnych systémoch nie je žiaduce, aby došlo k redukcii ciest do centra, ale aby používatelia osobných automobilov zvolili iný dopravný prostriedok.
Európske štúdie preukázali, že i malé zmeny v dopravnom zaťažení môžu spôsobiť veľké zmeny v oblasti s kongesciami. [4]
Možné dopravné dopady spôsobené zavedením mýta:
- Presun tranzitných ciest automobilom na iné trasy okolo spoplatnenej zóny alebo zníženie početnosti tranzitných ciest. Čím je vyšší poplatok, tým väčšia je možnosť vzniku problémov s obchádzaním.
- Presun ciest automobilom mimo doby spoplatnenia. Ide o cesty, ktoré nie sú viazané časovo, väčšinou cesty za zábavou, do úradov, na nákupy a pod. Efekt bude dôležitý hlavne v prípade, kedy sú spoplatnené iba špičkové hodiny.
- Presun ciest k hromadnej osobnej doprave. Presun k hromadnej osobnej doprave je často hlavným žiadaným efektom a súvisí s kultúrou používania hromadnej osobnej dopravy a s kvalitou obsluhy. Zníženie kongescií zavedením spoplatnenia zvyšuje kvalitu (rýchlosť a komfort) autobusovej dopravy, ktorá môže rozšíriť svoju ponuku.
- Presun ciest na iné druhy dopravy. Presun na iné druhy dopravy (napr. taxi, bicykel, pešia doprava) bude súvisieť hlavne s veľkosťou umiestnenia spoplatnenej oblasti, s topografiou a klimatickými podmienkami mesta.
- Zníženie počtu cieľových ciest do zóny. K zníženiu počtu cieľových ciest do zóny dochádza buď zrušením ciest, menej častým cestovaním do zóny (z dôvodu vysokého poplatku), efektívnejším využitím vozidiel (vyššia obsaditeľnosť osobných vozidiel) alebo presunom cieľa cesty mimo zóny spoplatnenia.
Z tohto zoznamu dopadov vyplýva, že zníženie počtu ciest je veľmi zložitou súhrou spoločenských efektov.
Z hľadiska prijateľnosti je vhodné pred zavedením mýtneho systému zaistiť používateľom kvalitné a alternatívne možnosti cestovania, aby sa tak vyhli spoplatneniu. Ide napríklad o skvalitnenie MHD (či už rozšírením trás a liniek, zvyšovaním počtu zastávok nielen v spoplatnenej oblasti, nižšími intervalmi dopravy, zvýšenou spoľahlivosťou, informačnými tabuľami na zastávkach a vozidlách a pod.), Park and Ride systémy (záchytné parkoviská a garáže) na okraji mesta v spojení s kvalitnou verejnou dopravou, cestné okruhy a pod. To všetko samozrejme závisí opäť na dopravnej politike mesta.
Dopady na životné prostredie
Účinok na životné prostredie závisí na druhu spoplatnenia. Hlavým cieľom spoplatnenia je však zvýšenie príjmov alebo redukcia kongescií. V mnohých krajinách sú vozidlá kategorizované podľa stupňa ekologickosti a podľa toho je na ne uvalený poplatok príslušnej výšky – napr. v Štokholme boli ekologické vozidlá vjazd bez poplatku. Vo väčšine systémov sa výška poplatku mení v závislosti na type vozidla, napr. nákladné a osobné vozidlá.
Dopad mýtneho v zmysle redukcie emisií a znečistenia ovzdušia môže byť značný. V centre mesta môže mať redukcia zaťaženia o 20 – 30 % veľkú dôležitosť pre zníženie emisií, alebo emisie uhľovodíkov a iných zložiek výrazne klesajú, ak je dopravný prúd plynulý.
Dopady na bezpečnosť
Vplyv na bezpečnosť je skôr menší. Priemerná rýchlosť sa síce zvýši, ale na počet nehôd to nemá výrazný vplyv. Nehody môžu mať horšie následky z dôvodu vyššej rýchlosti, avšak v mestách je rýchlosť všade obmedzená. Vyššia bezpečnosť môže byť spôsobená skôr väčšou plynulosťou dopravy
Obchodné dopady
Dopady mýtneho systému na obchod v regióne je pomerne ťažko odhadnúť a nie je jednoduché predpovedať pokles návštevnosti u obchodníkov. Je možné predpokladať, že sa radikálne nezmenší motivácia obyvateľov cestovať do spoplatnenej zóny. Ako ukazujú prieskumy, ktoré boli prevedené napr. v Londýne, vplyv mýtneho na ekonomiku je veľmi malý, v podstate zanedbateľný. Väčšie nadnárodné spoločnosti a finančný sektor uvítali redukciu kongescií v dôsledku spoplatnenia preto, že sa doprava v meste stala lepšie predikovateľnou. Iný názor majú maloobchodníci a niektorí poskytovatelia služieb, ktorým poklesol odbyt. [5]
Ďalším dôsledkom zavedenia mýtneho je taktiež otázka využitia príjmov, ktorá už bola rozpísaná v druhom kroku
Nasledujúce kroky navrhovanej metodiky zavádzania mýtneho systému v mestách budú detailne rozpracované a ozrejmené v poslednom pokračovaní tejto problematiky v najbližšom čísle časopisu.
Autori:
Ján Ondruš1, Jana Dicová2
1 Ing. Ján Ondruš, PhD., Žilinská univerzita v Žiline, Fakulta prevádzky a ekonomiky dopravy a spojov, Katedra cestnej a mestskej dopravy, Univerzitná 8215/1, 010 26 Žilina, SR
2 Ing. Jana Dicová, PhD., Žilinská univerzita v Žiline, Fakulta riadenia a informatiky, Katedra manažérskych teórií, Univerzitná 8215/1, 010 26 Žilina, SR
Literatúra
[1] ONDRUŠ, J.: Methodology of Acceptance Feasibility Survey of Urban Road Pricing. In: Transcom 2009, Section 1., University of Žilina, 2009, ISBN 978 -80-8070-692-0
[2] ONDRUŠ, J.: Mýtne systémy v cestnej doprave a ich využitie v mestách, dizertačná práca, 2009
[3] Project: Pricing Acceptability in the Transport Sector (PATS), 2000
[4] Project: Concerted Action on Transport Pricing Research Integration (CAPRI), 2001
[5] Urbánková, P.: Úvod do mýtneho systému, (http://www.telematix.cz/projekty/zav/index.html)
Tato štúdia/publikácia vznikla vďaka podpore v rámci operačného programu Výskum a vývoj pre projekt:
Centrum excelentnosti pre systémy a služby inteligentnej dopravy II., ITMS 26220120050 spolufinancovaný zo zdrojov Európskeho fondu regionálneho rozvoja.
Podporujeme výskumné aktivity na Slovensku/Projekt je spolufinancovaný zo zdrojov EÚ”
VYTLAČIŤ