Tento článok je zameraný na návrh riešenia spoplatnenia centrálnych mestských zón (CMZ) na základe skúseností z krajín, ktoré aplikovali túto formu spoplatnenia cestnej infraštruktúry. Pripomeňme si, že navrhnutá metodika pozostáva z desiatich krokov. Tieto kroky je možné ďalej rozšíriť alebo aj rozčleniť, avšak sú chápané ako základ, z ktorého je potrebné vychádzať pri tvorbe systému mestského mýta v akomkoľvek meste.
Hlavným cieľom tohto článku je dokončenie a ozrejmenie posledných bodov navrhnutej metodiky. Článok obsahuje komplexný rozbor ďalších kľúčových oblastí mýtneho systému, a tým sú – výber technológie, nákladový model, organizačný model a financovanie, implementácia. Nadväzuje tak na I. a II. časť príspevkov, ktoré boli uverejnené v minulých číslach a ukončuje už spomínaný návrh metodiky.
Výber technológie – 7. krok
V tomto kroku sa má mesto oboznámiť s technologickou stránkou mýtnych systémov v mestách a nakoniec vybrať tú technológiu, ktorú bude preferovať. V súčasnej dobe sa môže rozhodnúť zo štyroch základných možností technológie, a to:
- systémom s manuálnym platením a manuálnym systémom dohľadu,
- systémom ANPR,
- systémom DSRC,
- GNSS/CN technológiou.
Tento bod metodiky je podrobne spracovaný v článku „Telematické aplikácie systému mestského mýta“, číslo 01/2013. [2]
Nákladový model – 8. krok
Je žiaduce uskutočniť ekonomické a finančné vyhodnotenie prínosov a nákladov, či je mýtny systém prínosom pre mesto. Po niekoľkých rokoch by mal byť súčet prínosov vyšší ako náklady systému.
V prvom rade je potrebné si stanoviť pomer výnosov k nákladom daného návrhu. Porovnaním výsledkov analýzy potom potvrdíme alebo vyvrátime zmysel zámeru a zistíme potreby jednotlivých zmien v návrhu.
Hlavným výstupom finančnej analýzy sú výsledky rozboru nákladov a výnosov návrhu. Ďalej je nutné dávať pozor, aby okrem technických nákladov a nákladov dodávateľa/prevádzkovateľa tu boli aj náklady na informačnú kampaň, prevádzkové náklady verejných organizácií a pod.
Pri ekonomickej analýze je potrebné taktiež vyčísliť alebo kvantitatívne hodnotiť nasledujúce socioekonomické prínosy pre:
- Používateľov IAD – napr. redukcia časových strát používateľov automobilov, zníženie kongescií, zvýšená dopravná spoľahlivosť, atď.
- Používateľov verejnej dopravy – redukcia času čakania na zastávkach HOD, zvýšená dopravná spoľahlivosť HOD, zvýšená kvalita HOD, atď.
- Mesto – príjem z mýta, ekonomický prínos pre spoplatnenú zónu mesta z dôvodu zlepšenia systému HOD, atraktívnejšie a dostupnejšie centrum mesta, atď.
- Prevádzkovateľa HOD – vyššie počty cestujúcich, ktoré znamenajú nižšie náklady na 1 cestujúceho, zvýšenie dopravnej spoľahlivosti, atď.
- Rezidentov, návštevníkov, zamestnancov, ktorí v spoplatnenej oblasti nepoužívajú dopravné prostriedky – redukcia emisií, hluku z automobilov, zníženie nehodovosti, atď. [5]
Ekonomické náklady sa skladajú z:
- Finančných nákladov pre mesto – prestavujú napr. investičné náklady, prevádzkové náklady, atď.
- Socioekonomických nákladov pre používateľov IAD – mýto, zvýšenie časových strát, kongescií, nehodovosti, prevádzkových nákladov vozidiel na hranici zóny a mimo dopravnej špičky (pokiaľ sa poplatok týka len dopravnej špičky).
- Socioekonomických nákladov pre používateľov HOD – redukcia času čakania na zastávkach HOD a znížená dopravná spoľahlivosť HOD na hranici zóny a mimo dopravnej špičky (pokiaľ sa poplatok týka len dopravnej špičky).
- Socioekonomických nákladov pre rezidentov, návštevníkov, zamestnancov – zvýšenie emisií, hluku z automobilov, nehodovosti na hranici zóny, atď.
- Socioekonomických nákladov pre podnikateľov v spoplatnenej oblasti – vyššie náklady na zásobovanie, zníženie počtu zákazníkov v obchodoch, atď. [5]
Výstupom by mal byť pomer ekonomických prínosov a nákladov daného návrhu.
Organizačný model, financovanie – 9. krok
V tomto kroku je nevyhnutné zvoliť pre úspešnú prípravu, implementáciu a udržiavanie mýtneho systému organizačnú štruktúru, ktorá zistí kľúčové kritéria úspechu daného návrhu (správny model komunikácie, vhodné zmluvné riešenie, dostatočná odbornosť, a pod.). Medzi hlavné organizačné zložky patrí:
- verejný zadávateľ (väčšinou politické a administratívne zložky mesta),
- koordinátor (alebo viac koordinátorov) – úloha koordinátora je kľúčová a nesmierne náročná. Ide v podstate o zaistenie optimálnych definícií cieľov projektu, minimálnych strát príjmov, minimalizáciu investičných a prevádzkových nákladov, verejnej a politickej prijateľnosti, technickej spoľahlivosti, a pod.,
- dodávateľ systému,
- prevádzkovateľ systému.
Hlavnými potrebnými vlastnosťami jednotlivých aktérov projektu sú:
- maximálna nezávislosť koordinátora na dodávateľoch (i na politickom prostredí), aby bolo zaistené predloženie optimálneho riešenia, bez tlakov z rôznych strán,
- dobrý a otvorený vzťah medzi zadávateľom (mesto) a koordinátorom s jasnými pravidlami a častou komunikáciou,
- know-how alebo minimálne dobrá orientácia koordinátora(rov) vo všetkých oblastiach prípravy,
- know-how a adekvátne skúsenosti dodávateľa, resp. prevádzkovateľa,
- správna zmluvná motivácia dodávateľa, resp. prevádzkovateľa.
Kľúčovým momentom je rozhodnutie, kedy zahrnúť do projektu súkromný subjekt. V podstate to závisí na konkrétnych možnostiach mesta a na jeho konkrétnej potrebe preniesť väčší podiel rizík a investičného bremena na stranu dodávateľa. V prípade, že pre nedostatočné know-how zadávateľ nechce sám vyberať súkromného koordinátora, je možné pustiť dodávateľa i do návrhu, i do koordinácie všetkých prípravných činností. Dôležitým rozhodnutím je napr. možnosť prenechať prevádzku systému súkromnému subjektu. Pokiaľ je súťaž otvorená a so súkromným prevádzkovateľom je uzatvorená dobre motivujúca zmluva s jasnými cieľmi kvality, bude riešenie cestou výberu súkromného prevádzkovateľa pravdepodobne úspornejšie a hlavne kvalitnejšie. Súvisí to hlavne z dôvodov tlaku konkurencie, dobre definovaných cieľov kvality a tendencie hľadať menej náročné riešenia na ľudské zdroje, čo je v mýtnych systémoch kľúčovým faktorom ovplyvňujúcim výšku prevádzkových nákladov. V prípade zvolenia PPP projektu je jediným logickým riešením zadanie cez jedného generálneho dodávateľa. Prípad, keď súkromný sektor poskytuje investičné prostriedky a verejný sektor prevádzkuje systém, je všeobecne neúsporným riešením, pretože kombinuje drahý kapitál a (väčšinou) drahú prevádzku.
Neodmysliteľnou súčasťou problematiky mýtnych systémov, ktorá úzko súvisí s organizačným modelom, sú možnosti financovania. Navrhnutý mýtny systém je spojený so značnými investičnými a prevádzkovými nákladmi, preto je veľmi dôležité vybrať vhodný spôsob financovania.
Na financovanie rozsiahlejších projektov, ktoré boli predtým financované predovšetkým štátnym sektorom, sa v súčasnosti používa niekoľko základným modelov, pričom v niektorých dochádza k zapojeniu aj súkromného kapitálu (PPP projekty). Existujú tri základné modely financovania podobných projektov, z ktorých každý má svoje výhody a nevýhody [1]. Sú to:
Súkromný investor a prevádzkovateľ, verejný koordinátor
Ide v podstate o komplexný PPP projekt. Tento model je bez počiatočnej majetkovej účasti mesta a funguje spôsobom BOT (Build – Operate – Transfer), resp. DBOT (Design – Build – Operate – Transfer), alebo Postaviť – Prevádzkovať – Odovzdať mestu, resp. Navrhnúť – Postaviť – Prevádzkovať – Odovzdať mestu. Mesto vo verejnej súťaži vyberie investora, ktorý následne sám zabezpečí financovanie a prevádzku systému (s výnimkou vecí, ktoré sú podľa zákona v kompetencii verejných orgánov). Tu je potrebné aby mesto stanovilo podmienky zodpovednosti za projektové riziká, podmienky sankcií o odmien, v závislosti na kvalite prevádzky. Príjmy investora môžu byť stanovené napr. ako určité percento z vybraných prostriedkov. K tomu je potrebné stanoviť sankcie, resp. odmeny za kvalitu rôznych aspektov práce. Na konci zmluvného obdobia mesto celý prevádzkovaný majetok prevezme, pričom môže v prevádzkovaní pokračovať sám alebo odovzdať prevádzku systému v novom výberovom konaní. Takýto systém financovania bol zvolený napr. v Londýne. [4]
Medzi najväčšie výhody tohto modelu financovania patrí to, že nekladie nároky na mestské investície a nezvyšuje dlh mestskej pokladne. Veľkým pozitívom je aj zaistenie vyššej kvality zhotovenia a prevádzkovania zo strany súkromného investora ako zo strany mesta. Naopak negatívom je, že konečná cena za zhotovenie a prevádzku systému môže byť vyššia ako v prípade, keby všetko zabezpečovalo mesto, napr. financovaním z úverov. Ďalším negatívom môžu byť vysoké náklady na výber investora.
Čím väčšia je investičná náročnosť projektu, tým môže byť pre mesto pohodlnejšie ísť cestou PPP projektov a zveriť výstavbu a prevádzku súkromnému subjektu.
Verejná investícia a súkromný prevádzkovateľ / koordinátor
V tomto prípade mesto vo verejnej súťaži vyberie súkromný subjekt, ktorý so svojimi subdodávateľmi spoločne zabezpečujú projekt, zhotovenie a prevádzkovanie systému za peniaze mesta (napr. z úverov získaných od banky, alebo z voľných rozpočtových prostriedkov mesta – vzhľadom na finančnú náročnosť výstavby systému je táto možnosť pre väčšinu miest obtiažný). Tento subjekt musí poskytnúť dostatočnú záruku riadneho a včasného dokončenia implementácie a zahájenia prevádzky. To je dôležité preto, že vyberané mýtne bude pravdepodobne tvoriť významnú časť prostriedkov mesta, ktoré budú určené na splácanie dlhu.
Výhodou takéhoto financovania je opäť vyšší potenciál súkromného prevádzkovateľa zabezpečiť kvalitnejšie, inovatívne a rentabilnejšie riešenia a to najmä v prípadoch, kde sú technicko-riadiace predpoklady verejného sektora slabšie. Jednoznačnou nevýhodou je potreba financovať výstavbu systému z verejného rozpočtu, čo sa prejaví jeho zvýšeným schodkom.
Verejná investícia a verejný prevádzkovateľ / koordinátor
Tento model je štandardný a najčastejší variant financovania štátnych (mestských) projektov. Zhotovenie systému zabezpečuje mesto vo verejnej súťaži a taktiež aj jeho prevádzkovanie, pričom môže využívať subdodávky zo súkromného sektora. Prevádzkovanie systému potom mesto uskutočňuje prostredníctvom svojej servisnej organizácie. Je potreba zriadenia ďalšej kontrolnej jednotky na mestskom úrade. Takýto systém financovania bol zvolený napr. v Trondheime. [3]
Výhodou je možnosť jednoduchšie meniť podmienky a parametre systému bez ohrozovania dohody s dodávateľom, tento variant predstavuje menšie riziko ako predchádzajúce dva modely. Kvalita riadenia celého projektu je však značne limitovaná možnosťami mestského sektora a to najmä v technickom rozhodovaní, čo v konečnom dôsledku môže viesť k predraženiu investície a prevádzky. [3]
Implementácia – 10. krok
Túto poslednú fázu by malo mesto zvládnuť približne do dvoch rokov. Závisí to samozrejme od zložitosti výberového konania. Rýchlejší postup je možný, ale značne riskantnejší.
Výber dodávateľa
Organizácia výberového konania a príprava tendrovej dokumentácie sú kľúčovými úlohami koordinátora projektu. Pri tak kontroverznom projekte, ako je mýtny systém, musí byť výberové konanie maximálne otvorené a transparentné. Jednak voči potenciálnym dodávateľom a taktiež k širokej verejnosti, aby celý projekt bol dobre vnímaný a akceptovaný a aby sa v najvyššej možnej miere predišlo námietkam a pochybnostiam.
Mnohí odporcovia budú hľadať aj tie najmenšie pochybenia. Aj rokovanie s uchádzačmi o dodávku musí byť otvorené a dokázateľné, aby nebol dôvod pre pochybnosti o výberovom konaní. Transparentnosť a otvorenosť sú skutočne základnými kritériami pre úspešné výberové konanie.
Súčasťou prípravy výberového konania je spresnenie požiadaviek na systém v technických a obchodných podmienkach v zadávajúcej dokumentácii. Okrem vyššie spomenutých podmienok sú najdôležitejším aspektom výberu dodávateľa/prevádzkovateľa kvalifikačné požiadavky. Najdôležitejšou požiadavkou je tá, aby dodávateľ mal konkrétne úspešné skúsenosti s implementáciou mýtneho systému porovnateľnej veľkosti, a tiež aby mal široké skúsenosti v riadení projektov, zázemie a know-how. Všetky ďalšie požiadavky (technické, finančné) sú sekundárne a je dôležité zvážiť ich, aby nedošlo k vyradeniu dobrých kandidátov.
Vznik projektovej dokumentácie
V tomto kroku dochádza k spresneniu a finalizácii požiadaviek na mýtny systém, k vytvoreniu detailného harmonogramu práce, k definícii implementačnej stratégie, nastaveniu pravidiel komunikácie a pod. Zavádza sa systém kontroly a vyhodnocovacích mechanizmov, vytvárajú sa organizačné a riadiace štruktúry, pripravujú sa testovacie stratégie a akceptujúce kritéria. Táto fáza projektovej dokumentácie trvá približne 2 – 3 mesiace.
Súčinnosť koordinátora a dodávateľa pri rozpracovávaní plánu pre fázu realizácie riešenia a pri zavádzaní dôležitých kontrolných a hodnotiacich mechanizmov do prevádzky je nevyhnutná.
Realizácia a testovanie
Ide o výstavbu systému, koordináciu subdodávateľov, parametrizáciu systému, programovanie, nastavovanie jednotlivých komponentov systému a o prípravu celého technického systému (vrátane jeho personálneho zabezpečenia) k sprevádzkovaniu.
Úloha koordinátora i zadávateľa tu môže byť veľmi dôležitá, aby dohliadali na to, že do procesu budú zapojení všetci aktéri realizácie, ktorí potom budú súčasťou prevádzky spolu s ostatnými aktérmi z verejného sektora. Niektoré zdanlivo okrajové činnosti, ako napr. školenie polície pre dohľad, môžu byť pre bezproblémové otvorenie prevádzky systému podstatné. V tejto fáze je tiež nutné zabezpečiť koordináciu s realizáciou ďalších dopravných opatrení (napr. systém záchytných parkovísk P+R, posilnenie MHD atď.). Fáza realizácie zvyčajne trvá 10 – 12 mesiacov.
Realizácia končí úspešnou testovacou a pilotnou prevádzkou, po ktorej nasleduje akceptácia a odovzdanie systému do každodennej prevádzky. Pri projektoch, ako je mýtny systém, je fáza testovania a pilotnej prevádzky nesmierne dôležitá a vzhľadom k častému nedostatku času často podceňovaná.
Mýtny systém je veľmi technicky i organizačne zložitý a je nutné dôkladne testovať najprv samostatné komponenty (napr. OBU jednotky) a subsystémy v rôznych prevádzkových podmienkach (napr. brány v teréne na individuálnej báze) a až potom kompletný systém ako celok v pilotnej prevádzke. Koordinátor by mal byť do testovania aktívne zapojený ako pozorovateľ. Obdobie testovania jednotlivých subsystémov v teréne by malo trvať približne dva mesiace a na pilotnú prevádzku by mal byť minimálne jeden mesiac.
Pokiaľ zadávateľ schváli testovanie a príjme dielo po nedostatočnom testovaní, môže mať veľké problémy s vymáhaním škôd v prípade zlyhania systému, nehovoriac o dopade na prijateľnosť systému.
Prevádzka
Náplňou tejto fázy je predovšetkým každodenné prevádzkovanie a údržba mýtneho systému. Obyčajne doba prevádzky mýtneho systému je desať alebo aj viac rokov. Ak prevádzkovateľom bude iný subjekt ako dodávateľ, je veľmi dôležité zabezpečiť riadne odovzdanie akejkoľvek dokumentácie prevádzkovateľovi, aby nedošlo k právnym nejasnostiam v prípade zlyhania systému.
Skúšobná doba
Vo väčšine projektov tohto typu prebieha skúšobná prevádzková doba až do jedného roka po zavedení systému, počas ktorej je ostro sledovaná samotná technická a prevádzková funkčnosť systému a je hodnotená dodávateľom/prevádzkovateľom pod drobnohľadom koordinátora/zadávateľa. Počas skúšobného obdobia je možné očakávať mnoho drobných úprav systému.
Kontrola plnenia zmluvy
Vo fáze prevádzky je kľúčovou činnosťou monitorovanie a hodnotenie plnenia zmluvy, napr. percentuálna úspešnosť výberu mýtneho a pokút technickej spoľahlivosti, alebo dostupnosti platobných služieb. Táto činnosť, ktorú by mala zastrešiť nezávislá organizácia (audítor), je uznávaná oboma zmluvnými stranami. V niektorých prípadoch sa spolieha na „samohodnotenie“ dodávateľa s občasnou náhodnou kontrolou audítorom. [3]
Záver
Mestské mýto je jedným z moderných metód, ktorá dokáže priaznivo a operatívne ovplyvniť nielen automobilovú dopravu, ale vďaka vzájomnej interakcii i mestskú hromadnú dopravu, životné prostredie a ďalšie funkcie v meste. Model mestského mýta je vlastne aplikáciou elektronického mýta, s ktorým sa už asi každý z nás stretol pri cestách po diaľniciach, či iných pozemných komunikáciách.
Mýto je významným nástrojom politiky regulácie dopravnej prevádzky, ktorý napomáha k zníženiu kongescií, znečistenia životného prostredia, emisií, hluku a zvýšeniu plynulosti a bezpečnosti premávky, dopytu smerom k hromadnej osobnej doprave, odľahčeniu preťažených trás.
Okrem zlepšenia dopravnej situácie v meste môže dôjsť vďaka získaným finančným prostriedkom k zlepšeniu financovania pravidelnej údržby a rekonštrukcii komunikačnej sieti, alebo taktiež k zaisteniu potrebného rozvoja dopravnej infraštruktúry mesta, či k zdokonaľovaniu dopravných systémov.
Súčasná legislatíva v Slovenskej Republike je zameraná na spoplatnenie vybraných úsekov diaľnic, ciest pre motorové vozidlá a ciest ?. triedy. Ak by mal byť realizovaný určitý projekt zavedenia mestského mýta v SR, je potrebné súčasné legislatívne predpisy doplniť, resp. rozšíriť aj o túto oblasť.
Autori
Ján Ondruš1, Jana Dicová2 1 Ing. Ján Ondruš, PhD., Žilinská univerzita v Žiline, Fakulta prevádzky a ekonomiky dopravy a spojov, Katedra cestnej a mestskej dopravy, Univerzitná 8215/1, 010 26 Žilina 2 Ing. Jana Dicová, PhD., Žilinská univerzita v Žiline, Fakulta riadenia a informatiky, Katedra manažérskych teórií, Univerzitná 8215/1, 010 26 Žilina Literatúra[1] CAIN, A.: European training programme for urban tansport professional, seminar 2, Urban Road Pricing Brussels, 2004 [2] ONDRUŠ, J. – DICOVÁ, J.: Telematické aplikácie systému mestského mýta, In: Svet dopravy [elektronický zdroj] : vedecký – recenzovaný online magazín. – ISSN 1338-9629. – 2013. – (9. február 2013), online, 6 s. [3] ONDRUŠ, J.: Mýtne systémy v cestnej doprave a ich využitie v mestách, dizertačná práca, 2009 [4] Projekt: Congestion Charging: 6 months on, Transport for London, www.tfl.gov.uk/tfl/cc_intro.shtml, October 2002 [5] SVÍTEK, M. a kol.: Výroční zpráva projektu MD Ekonomické, ekologické a bezpečnostní elektronické mýtne, ČVUT FD, 2004
Táto štúdia/publikácia vznikla vďaka podpore v rámci operačného programu Výskum a vývoj pre projekt:
Centrum excelentnosti pre systémy a služby inteligentnej dopravy II., ITMS 26220120050 spolufinancovaný zo zdrojov Európskeho fondu regionálneho rozvoja.
“Podporujeme výskumné aktivity na Slovensku/Projekt je spolufinancovaný zo zdrojov EÚ”
VEGA Projekt no. 1/0159/13 – KALAŠOVÁ, A. a kol.: Základný výskum telematických systémov, ich podmienky rozvoja a potreba dlhodobej stratégie. Žilinská univerzita v Žiline, Fakulta prevádzky a ekonomiky dopravy a spojov, 2013-2015
VYTLAČIŤ